(In)comunicação burocrática na escola - 1.2 Limites e disfunções da burocracia

Os limites do modelo burocrático dependem fundamentalmente na sua entrópica incapacidade de se adaptar à mudança e de lutar contra a incerteza em resultado da sua extrema formalização e regulamentação através das regras impessoais e dos documentos escritos que continuamente produz. A burocracia assenta em tarefas que passam à rotina, perdendo a capacidade de auto-correcção (Crozier). Como consequência desta incapacidade, o modelo burocrático vai ter necessidade de combater as disfunções que ele próprio criou. Assim, vão surgir comportamentos não previstos nos regulamentos, conflitos entre sub-grupos, estratégias de controlo (nas repartições e níveis hierárquicos e funcionais), que conduzem à perda da unidade processual e a um certo entorpecimento dos funcionários; além disso, poderá haver "deslocação dos objectivos" e "ritualismo dos funcionários" (Merton), rotina, etc. Ora, a superação destas disfunções faz-se, dada a incapacidade de a organização burocrática se abrir ao exterior e à mudança, através da produção de novas regras impessoais, do reforço do controlo e centralização das decisões, isolamento dos estratos hierárquicos com reforço da identificação no grupo e maior pressão dos indivíduos nesses quadros (as diferentes categorias tendem a acentuar o seu isolamento e a comunicar cada vez menos entre si de modo a proteger o grupo e o poder que ele detém). Este processo é acompanhado do desenvolvimento do poder paralelo de forma a poder responder ao aumento das regras e normas impessoais. É o "círculo vicioso burocrático" (Crozier; Merton ref. por Freire 1993: 145) que Gouldner caracteriza de uma forma mais simples sendo, também, de âmbito mais restrito: a um abaixamento da motivação do pessoal que o modelo provoca segue-se o desencadeamento de vigilâncias mais atentas; estas vão originar o aparecimento de tensões e a consequente perda de eficácia e funcionalidade às quais a organização responde com a produção de novas regras e normas impessoais para fazer baixar essas tensões; as novas regras e normas vão provocar nova baixa de motivação com o consequente aumento de vigilâncias mais atentas, etc., etc. num processo que só termina quando o modelo burocrático já não conseguir resistir à mudança. Adopta, então, a mudança que lhe é típica: a "mudança em crise" (Freire, 1993: 146): conduzida de cima para baixo, habitualmente acompanhada de perturbações graves e do reforço da iniciativa e poder pessoal, decisões arbitrárias e autocráticas até ao seu ponto de funcionamento normal. Até que nova crise se manifeste e seja obrigada a mudar. "A crise é, pois, a forma própria e particular de mudança de uma organização de tipo burocrático" (Idem, p. 146).

(In)comunicação burocrática na escola - 1.1 Características principais das organizações burocráticas

1. A definição de competências, dos deveres, dos direitos e da hierarquia da autoridade é feita através de regras fixas e impessoais, ou seja, por leis e regulamentos administrativos;
2. A divisão do trabalho e a hierarquia da autoridade é baseada na especialização funcional e na subordinação na qual se exerce um controlo legal dos graus inferiores pelos superiores;
3. A gestão da organização utiliza predominantemente documentos escritos nas comunicações intra-burocráticas que são conservados em arquivos;
4. O funcionamento da organização repousa sobre a clara separação entre a actividade dos funcionários e a sua vida privada;
5. O desempenho das funções administrativas burocráticas pressupõe uma formação profissional avançada dos funcionários que são seleccionados para o emprego e promoção com base nas suas competências técnicas;
6. As funções administrativas, ao contrário do que acontecia tradicionalmente nos modelos paternalistas e carismáticos, passaram a ser desempenhadas "a tempo inteiro";
7. O funcionamento de uma organização burocrática obedece a regras gerais, formais e impessoais. O seu conhecimento representa uma aprendizagem técnica especializada. É também uma fonte de poder;
8. A autoridade baseia-se na repartição: "as ordens são executadas porque os regulamentos estabelecem que está dentro da competência normal de uma repartição dar essas ordens". (Pugh et al., cit. in Worsley, 1977, p. 305);

(In)comunicação burocrática na escola 1. Burocracia na escola

"The choice is only between bureaucracy and dilettantism in the field of administration". Weber
"Só quem tenha tido o atrevimento de pedir a um computador que forneça uma lista completa de títulos sobre burocracia poderá ter a noção exacta da quantidade de papel já gasta na discussão do assunto, rivalizando em volume com a produção da própria burocracia."
Beetham

A consideração da escola como organização, não sendo unívoca, não deixa, contudo, de ser aceite como tal pela generalidade dos investigadores, quer sendo entendida como "organização burocrática" (na linha de Weber) ou "organização complexa burocrática" (Etzioni), quer como "organização formal" e "organização de serviços" (Blau e Scott), ou como "sistema aberto" (Thompson) e "contingencial" (Goodlad), quer ainda como "organização cultural" (Crozier e Friedberg), quer mesmo como "escola de serviço público" (Formosinho). É, pois, possível deparar com uma grande quantidade e diversidade de conceitos, de pontos de vista e de teorias sobre a escola como organização. Como veremos e a reduzida enumeração anterior faz antever nem todos os modelos assumem os mesmos princípios ou fundamentos, embora todos pretendam, por caminhos diferentes e até divergentes, atingir os objectivos e finalidades previamente definidos do modo mais fiel e adequado. Igualmente com os menores custos. Portanto, o mais eficaz e eficientemente possível.

Segundo Weber, eram também a eficácia e a eficiência que tornavam a racionalidade burocrática tecnicamente superior a todas os outras formas de organização, semelhante à superioridade da produção mecânica em relação à manual (é evidente a influência da racionalidade taylorista), uma vez que era mais rápida, clara e efectiva, além, naturalmente, da continuidade, da impessoalidade e da imparcialidade com que o funcionário desempenha as suas funções. Como consequência eliminam-se os favoritismos, os actos discricionários, os compadrios ou pressões pessoais. Para tal, recorre-se ao "império da regra" (à semelhança do "império da lei", na teoria do estado (Freire, 1993, p. 76). A burocracia pode ser, segundo o seu criador, o meio mais eficiente para organizar os recursos humanos de forma a obter os fins desejados. Tudo isto constitui os seus méritos.

Estaríamos, pois, perante um modelo perfeito, "aplicável a todas as espécies de tarefas administrativas" (Worsley, 1977: 305), (empresas, organizações de beneficência, hospitais, partidos políticos, forças armadas, escolas, etc.). A perfeição, porém, não é um atributo humano. O modelo weberiano está, por conseguinte, também marcado com o selo da imperfeição humana: tem virtudes e defeitos, méritos e limites.

(In)comunicação burocrática na escola - Introdução

"Não há dúvida de que [na escola] os objectivos são confusos e é frequente a inexistência de acordo quanto à sua natureza entre o corpo docente, os pais e as autoridades" (MORRISH, I, 1981.pag.79).

A transposição do modelo burocrático weberiano, caracterizado por um elevado grau de racionalidade e cujo modelo é a racionalidade industrial, económica e técnica (Marcuse) para a escola enfrenta algumas dificuldades. Com efeito, se as próprias organizações empresariais, orientadas para a produção de bens materiais e de consumo, sentem dificuldades em racionalizar a sua actividade, i.é, em determinar, com rigor e segurança, quais os objectivos e os recursos e meios (humanos, técnicos e financeiros) necessários à sua consecução eficaz e eficiente, muito mais difícil se torna fazê-lo na administração escolar, dada a profusão de variáveis e de recursos de que depende (técnicos, financeiros e humanos, como as demais organizações, mas também, pais, professores, alunos e funcionários, autarquias, estado, etc.). De resto, a consideração da escola como organização, na linha das organizações empresariais, não só não é pacífica, como envolve aspectos que a indiciam como complexa, ambígua e polémica. Como veremos, sistémica e contingencial.

Neste sentido, tanto o meio socio-cultural, como o envolvimento e contexto espaço-temporal assumem na escola enquanto organização um papel em larga medida determinante, tanto para a sua estruturação quanto para a sua eficácia e eficiência (Gabarro, 1971 e Baldrige, 1975 in Gomes 1993: 32). Nestas circunstâncias, o recurso a outros modelos organizacionais é uma tentativa para salvaguardar a consecução dos objectivos, previamente definidos, através da mobilização inteligente dos recursos disponíveis. "Na perspectiva da consecução das metas e da sua racionalidade, escreve Costa Rico (1993, p.3), [as escolas] devem ser administradas, i.é, devem ser reguladas e ordenadas através de procedimentos de planificação, organização, direcção, coordenação e controlo tendentes a assegurar o seu óptimo funcionamento".

Poder-se-ia, eventualmente, considerar a escola como um fábrica em que as matérias primas seriam os alunos, os materiais didácticos e os livros os inputs, o processo de transformação estaria na comunicação/discussão entre professores e alunos, tanto individualmente como em grupo, as tarefas dos alunos, inter-acção informal entre eles, discussões, etc. e o produto final (output) tomaria a forma dos alunos educados e, de preferência, idênticos, uniformes e normalizados. Contudo, embora os estudos não abundem, temos a convicção de que a escola não se confunde com as organizações empresariais. Cremos mesmo que nem de uma "empresa educativa" se trata. Com efeito, distintos são os actores, nas suas motivações, objectivos e finalidades, nos seus saberes, funções e conflitos e, ainda, na sua organização grupal e comunicacional, distintos são os meios e os recursos, distintos são os objectivos, os resultados e os produtos. Além do mais, a complexidade organizacional é uma evidência na escola, como o é igualmente a mobilidade e a mudança da maior parte dos actores que nela actuam, sobretudo os professores e os alunos. A própria divisão entre pessoal docente, discente, administrativo e auxiliar aponta para uma complexidade e ambiguidade administrativas que não tem paralelo nas organizações empresariais, nem, por certo, nas militares e hospitalares, apesar das analogias que entre elas se possam estabelecer.

(In)comunicação burocrática na escola -Apresentação

Vêm aí tempos em que muito falará de burocracia. Tem sido sempre assim quando a ADD sai do turpor em que habitualmente se encontra.

O propósito do texto que agora começo a colocar aqui prende-se com a convicção segundo a qual a burocracia que caracteriza a organização da escola e da educação ser intrínseca e, livre-nos Deus, endémica ou, se preferirem, orgânica. É como se se tivesse instalado na estrutura orgânica (se de um organismo se tratar o que está longe de ser evidente) da organização escola e da educação e sem ela não pudesse já ser entendida ou considerada. Não deveria ser assim, deveríamos (ou deveremos?!) fazer com que assim não fosse. Claro. Todos estaremos de acordo. Contudo, voltamos à velha distinção kantiana entre “ser” e “dever ser”: o primeiro refere-se à realidade que nos é possível conhecer, à que empiricamente nos é dada; o segundo volta-se para o domínio ético, para o empenhamento livre e pessoal. O primeiro está marcado por uma certa passividade nossa, ou mais kantiano, uma “receptividade”, agora em relação ao “dever” não há passividade que nos possa valer: ou se é activo e, portanto, interventivo ou não há ética para ninguém. (Pois claro estão a pensar bem: nem toda a intervenção é eticamente louvável. Claro que também haverá quem esteja a pensar que mesmo não sendo louvável não deixa de ser uma ética. Bom, é melhor regressar a Kant…)

O texto que agora inicia a sua divulgação aqui já não é recente. Exponho-o sem alterações justamente porque, apesar de ter sido escrito para uma finalidade académica precisa há mais de uma década, me parecer ser interessante confrontá-lo com a actualidade e constatar quão distantes ou próximos estamos dele. Apresento-o em fragmentos (como os anteriores de resto) aproveitando a sua estrutura inicial. Para quem gosta de perspectivar a globalidade aqui vai:

Introdução
1. Burocracia na escola
1.1 Características principais das organizações burocráticas
1.2 Limites e disfunções da burocracia
1.3 E a escola?
2. A escola como sistema aberto e contingencial
Conclusão.

Sejam bem-vindos.